高校教育管理 06-27 15:49  

作者简介：程海波，副教授，医学博士，南京中医药大学副校长，从事高等教育管理研究。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“深化教育领域综合改革”的总要求，当前，高等教育领域深化综合改革工作正如火如荼地开展着。既然是改革，并且有着“全面”的背景、“深化”的要求和“综合”的方向，终归是对现有体制机制的探索，对现有利益藩篱的突破，总会存在着一定的思想误区、认识障碍和操作风险，对此做出一些思考和交流，集思广益，利于改革进程的顺利推进和改革目标的有效实现。

一、 正确理解全面深化改革的外部 要求和环境

（一） 高校深化改革的现实环境

高等教育处于教育体系的顶端，是科技第一生产力和人才第一资源的重要结合点，在经济社会发展和现代化建设中具有举足轻重的作用。在经历了自1999年开始的规模扩张后，高等教育改革与发展的根本任务和最终目标都指向了提高教育质量这个永恒主题上来。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》把“全面提高高等教育质量”确定为“高等教育发展的核心任务”和“建设高等教育强国的基本要求”。党的十八大报告提出要“推动高等教育内涵式发展”，明确了我国今后一段时期高等教育发展的基本目标。党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》仍然把提高质量作为教育领域的重要任务。

我国经济社会发展进入新常态后，一些既有的制度安排、思维模式已经很难应对新情况、解决新问题，一些制约发展的结构性矛盾经过积累和酵化后成为短板和薄弱环节，并且都是难啃的“硬骨头”。在中央深改组第十八次会议上，习近平总书记再次强调了发展与改革的辩证关系，指出发展和改革高度融合，发展前进一步就需要改革前进一步，改革不断前进也能为发展提供强劲动力。事实上，发展的重要抓手和途径就是改革，要依靠改革来出实招、破难题、建机制。高校深化综合改革也是如此。高校曾被视为计划经济的最后一个堡垒，现实情况正如有专家指出的那样，与经济领域大刀阔斧的改革相比，高等教育领域的简政放权却很有限，甚至与中小学教育的改革局面形成了强烈反差。现行的评估体系，仍只强调“高等教育普及率”“毛入学率”等外在量化指标和静态发展性指标，对于“教育的法治化”“多样化”等标志着“教育现代化发展程度”的内在结构性特征比较忽视，教育系统运行的体制机制依然没有发生实质性的变化，在相当程度上充满了垄断性、等级性、排斥性和压制性。

当然，这种情形正在引起重视并开始解决。一个例子是，围绕着《江苏省中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确提出的“2020年率先实现教育现代化”这一目标要求，2013年，江苏省人民政府印发了《江苏教育现代化指标体系》，该指标体系由8个一级指标、16个二级指标、46个检测点组成，这些检测点的内涵和目标值涵盖了教育的普及度、公平度、质量度、开放度、保障度、统筹度、贡献度和满意度八大方面，明确了政府、社会和学校在教育现代化过程中的义务、责任和地位，极大地丰富和发展了教育发展指标的内涵。

时至今日，高等教育的发展环境已经发生了深刻的变化，高等教育的价值正在从“提供高端学历文凭”发展到“提供满足学生需要的教育”，大学的本质从“培养什么样的人才”转变为“提供需要的教育”。以信息技术为代表的科技发展，正在推动教育范式的根本性变革，学习的途径方法和内涵、人的交往方式、教育的时间空间、知识与信息资源等等都在被重新连接和定义。高校和教师如果认识不了、适应不了、引领不了这种变化，自然就会在教育、服务和管理学生的过程中变得无所适从，以陈旧的观念和知识应付学生终将受到社会和学生的抛弃。事实上，这种迟钝感充斥在高校内部，成为深化改革达成思想共识的障碍和改革动力不足的原因之一。

（二） 高校深化改革的动力问题

十八届三中全会提出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。全面深化改革成为我国经济社会发展各个领域的主题词，高校自然不能置身事外。事实上，进入到社会主义市场经济时代以来，高校也一直不缺乏改革，并总是吸引着舆论的高度关注，但改革的力度、措施和成效一直与社会的期待甚至高校自身的愿望都有相当大的距离，特别是人才培养质量的问题一直饱受社会各界的质疑。高校深化改革的动力究竟是来源于政府和社会的压力，还是自身发展的内生驱动，抑或是两者兼而有之并在不同阶段表现出不同的特征，确实是一个现实的问题，它直接影响到改革的相对彻底性和改革方案的有效性。

与政府、社会对高校从自身进行改革充满的期望相比，在高校内部，长期以来，管理者和教师们往往更多地关注高等教育的外部治理，将高等教育改革与发展面临的现实困难和矛盾简单地归因和归咎于外部因素特别是政府的管理。在处理大学与政府、大学与社会、大学与市场的关系上，高校往往更多地强调自身作为一种学术社会组织的特殊性，甚至很多时候，一谈到高校的改革，社会对大学的期待就是去行政化，大学对社会的期待就是简政放权、扩大办学自主权，而对于政府放权后自身如何有效管理缺乏思想共识和制度准备。然而，最近一段时期以来，有关高校改革的一些“试点”“意见”“治理”等方面的政策隐含着政府将给予高校更多、更大自主权的政策话语，这些信息越来越明确地告诉我们，在一阵密集的政策供给之后，政府将会很快把改革的接力棒和主动权交到高校手中。这也就是说，我国高等教育的改革将从国家层面的宏观改革走向高校层面的中观改革，从高校的外部治理走向高校的内部治理。

事实上，正如有学者所指出的那样，在现有环境下，中国大学内部的问题也并不比外部的好多少，甚至还要严重得多，国家高等教育治理远非“去行政化”和“扩大办学自主权”那么简单，建立符合现代高等教育发展规律和要求的国家高等教育治理体系刻不容缓，国家依法治理高教势在必行。相比较于以往“管理”强调的一元单向的行为方式和具体的执行，“治理”强调利益相关方的多元性，尊重各利益相关方的权力，利益相关方的权力作用是双向的、相互的，不是单向的，具有宏观性。因此，我们要深刻认识到，与既往高校自身主动寻求的改革相比，高校这一次深化改革是在这样的背景下进行的：高等教育所面临的发展环境已经发生了深刻的但尚未统一认识到的变化，深化改革所需要的外部环境和政策资源已经做好了基础铺垫和必要准备，深化改革的着力点就是在正确处理与外部关系、充分利用外部资源的前提下，主要对内部的体制机制进行全面、综合改革。从内部进行、从自我进行，应该是这一次高校深化改革的使命、意义和路径所在。

二、 有效达成全面深化改革途径的思想共识

广大师生和社会各界普遍关注的是，深化综合改革究竟要改什么、怎么改？纵览各类高校在推进深化改革的过程中所坚持的指导思想，基本上都是相对一致的思路，也就是坚持问题意识，强化顶层设计，以破解制约学校科学发展的重点领域和薄弱环节为突破口，以推进现代大学制度建设、完善管理体制和运行机制为着力点，全面深入地推动全校事业的综合改革。不难看出，问题意识和顶层设计是其中的关键，但对于一所具体的高校而言，问题的内涵、本质、性质、轻重、缓急等都是不一样的，需要做出“准确”的分析和判断；顶层的“顶”在哪里，设计的重点是什么，基层的改革责任和创新空间又在哪里，需要做出“正确”的理解和设计。为此我们需要达成起码两个方面的思想共识：一是准确的问题导向；二是正确的顶层设计。

（一） 准确的问题意识

在高等教育发展提高的过程中，改革与创新一直伴随其中，在有限的政策空间里，改革的探索不断进行。综合的要求是指改革不能是局部的、片段的，而应当是全局的、整体的，这就要求我们在深化综合改革的过程中首先要深入思考阻碍高等教育质量提升的根本问题和问题的根本原因是什么。改革的内容和方式是基于现有问题的解决，改革要有问题意识，并以问题驱动改革。如果问题寻找、分析、判断得不准确、不透彻、不全面，就会偏离改革的方向和目标。从改革的主要领域看，其涉及人才培养体制、考试招生制度、教育管理体制、办学体制、教师管理体制机制、经费保障机制、国际交流合作等方面；从改革的思想观念看，涉及教育思想、教育理念、教育内容、教育方法、教育评价、教育管理等方面；从改革的制度体系看，涉及学术研究、教育模式、资源调配、教师管理、干部管理等方面。对照上述内容，高校在不同的领域和层次存在着各种各样的问题，改革工作确实千头万绪。

事实上，我们在梳理、厘清这些面上问题的基础上，按照一定的逻辑结构，能够分析、判断出各方面问题之间的内在联系；不断向上一层次、向更深层面追溯问题存在的根本原因，就会找到制约当前高等教育发展的最本质的、最核心的问题所在。这个逻辑结构或者说逻辑起点是什么？如果我们从生产力与生产关系的视角来探析，可能会有一些所得。而从这样的视角看，所有高校的问题几乎又是一致的，只是困难和矛盾的内涵及其表现程度不一样而已，但是改革的关键着力点似乎能得以统一。如此，改革能在一定程度上标本兼治。

马克思主义理论认为，生产力与生产关系是社会生产的两个方面，二者的有机统一构成生产方式。在生产方式中，生产力是内容，生产关系是形式；生产力决定生产关系，生产关系对生产力有反作用。生产关系一定要适合生产力发展的状况，这是人类社会发展的普遍规律，生产力的发展是生产关系变化的原因和新旧生产关系更替的依据；是否能够推动生产力发展，是评判生产关系先进或落后的根本标准。高等教育概莫能外，高等教育质量的提升归根结底是一种被解放、被发展了的生产力，从这个意义上讲，遵循和运用社会基本矛盾运动的规律，通过变革高等教育生产关系，解放和发展高等教育生产力，是高等教育改革发展的必由之路。

高等教育是高层次的教育生产活动，遵循非物质生产规律。因此，当高等教育的“生产关系”成为高等教育“生产力”发展的桎梏时，只有变革“生产关系”，建立效率更高的“生产方式”，才能够解放和发展生产力，实现高等教育质量的提高和可持续发展目标。对照劳动者、劳动工具和劳动对象这一“生产力三要素”，高等教育生产力是由以下三种因素构成的：属于人力资本的管理者和生产者，属于非人力资本的物力资本、制度资本和信息资本以及人力资本投资者和教学科研任务。变革中国高等教育“生产关系”，就是要改变所有权代理者对经营和经营者的管理方式，以及经营者开展经营活动所根据的结构和机制，实际变革的就是“生产方式”。高等教育生产关系变革，关键在管理体制，核心在利益纽带，重点在运行机制。高等教育的所有制关系，体现于教育行政的实现形式。高等学校实现内部和谐并最终实现教育质量的根本提升，主要取决于师生员工占有和支配生产资料的方式和水平，同时，要建立“和而不同”的新型人际关系和科学合理的分配体制。

当前，高等教育生产关系已经不适应生产力的发展，深化改革首当其冲的就是要变革高等教育“生产关系”。如前述分析的那样，区分于与政府、社会的外部关系，这一次着重改革和完善内部的生产关系。作为劳动者的人是生产力中最活跃的因素，需要掌握一定的劳动工具包括物力、制度和信息，发挥对劳动对象的作用。也就是说，当前现有的组织结构和制度体系已经深深地制约了高等教育事业的发展，这是“生产方式”的内容。但现有的改革方案似乎更多指向“劳动对象”这一生产力自身范畴的东西，将学科体系和专业内涵建设、本科和研究生人才培养方案作为重点，而我们知道，当前矛盾的主要方面在于落后的生产关系。生产力与生产关系之间不是直接发生关联和作用的，还存在着生产方式这一中介。资源配置可以看作一种生产方式，组织结构也可以看作一种生产方式。一般地讲，资源配置涉及资本资源、人力资源和自然资源的合理配置，组织结构涉及分工和专业化。也许前者更偏重技术关系，后者更偏重社会关系，但它们都处于制度变迁范畴。

由此可以认为，学术组织体系、行政组织体系这两个机构体系和资源分配体系、学术评价体系两个制度体系应当首先是高等教育改革的重点问题。具体一点，机构改革应当尝试推进以“大部制”“学部制”为代表的组织体系改革，行政机构臃肿、效率低下，很多事情多头管理最终却是无人管理，协同化、扁平化应该是总的原则；学部制或者学术机构整合应当在厘清学科建设内涵的基础上加强学科之间补充、交叉、支撑的协同作用，以避免教学研究力量分散、资源严重浪费。制度体系改革应当建立教学科研资源统筹配置和竞争获得相结合的分配机制，以改变资源分配不公、使用效率低下、科研组织体系落后的现状；同时，基于不同岗位、不同类别教师的劳动特点，建立教师分类多元评价的制度体系。

（二） 正确的顶层设计

高校一直以来也并不缺乏改革的理想与思想，也有不少单项改革的举措，但多数是局部的、微观的改革，这次改革要立足综合，整体、全面、系统地推进，顶层设计，归根结底是为了解决落实改革的系统性、整体性和协同性的问题。从既往的局部和微观改革的经验来看，改革因系统性缺失而致“制度冲突”和“制度真空”，改革因无整体性推进而致相互矛盾，改革因缺乏相互协作而致改革理性不足，导致深化改革的风险加大，而避免这些风险，需要在凝聚改革共识的基础上，系统开展、整体推进、加强协作。

从整个社会范围来看，改革已经到了深水区和攻坚阶段，剩下的都是难啃的、不想啃的“骨头”，都是局部范围改革不能实现的目标；从高等教育领域来看，尽管已经进行了多次局部范围内的改革，这仍然被认为是计划经济的最后一个堡垒。因此，只有从顶层进行规划、安排和设计，才能落实改革的目标和任务，这已经成为深化改革实施过程中的情感期待，政府、社会和高校都期望通过这样的改革相对彻底地解决既往改革中不能完成的命题，力求取得实质性进展。这其中起码有三个问题值得思考：顶层的“顶”在哪里，顶层设计的重点是什么，基层的责任和创新空间又在哪里？

首先，对于“顶层”是什么样的一个层次，需要做出清晰、合理的界定。中央政府代表的是国家层面的顶层，省市政府代表的是省城（市域）内的相对顶层，从这个角度讲，高校已经算是基层甚至是个体了，但对于这所学校的全体师生来讲，在学校这个局部范围内的顶层就是校级层面所做出的系统性、整体性和协调性的部署和安排。理解这一“顶层”的内涵，高校就会在实践中去主动改革、敢闯先试，而不是一味等待所谓上级的部署。实际上，政府和社会除了提供宽松的政策环境和资源优势外，基本上没有可能提供更多的切合一所高校的具体和细节的安排。如果存在这种安排，实际上又变成改革名义下的新的计划了，也就抹杀了基层改革创新的现实空间。当然，这是政府、社会与高校之间的外部关系，不在我们此意之中。作为中央政府、省级政府、具体高校，都可以在一个相对整体中做出顶层设计，但是其中的内涵是不一样的。事实上，高校的类型和发展水平、发展定位乃至其区位优势、行业特色、资源优势等都是非常不同的，改革的主体应当是高校自身，在政府充分放权已经逐步进行的情况下，对于高校而言，中央和省级政府做出的顶层设计是本单位应当充分考虑和利用的外部环境。在此过程中，针对高校内部的改革创新应当是重点，高校应当充分利用外部环境和政策资源提升自身办学活力，从而最终提高教育质量。从这个意义上讲，高校要有“顶层”的自我担当，从而使得“要我改革”变为“我要改革”。

其次，高校顶层设计的重点和内容是什么？在初步解决了改革的思路和动力问题后，改革方案顶层设计的重点和内容是什么，与我们前述的问题意识相互关联。高校对于当前深化改革实施方案的设计，还有一种倾向，就是在行政部门既有工作职责或者学校领导分工范围的基础上进行设计，这就使得方案具有先天的不足，因为组织机构本身就是改革的对象和内容。这里有一个典型的个案值得借鉴。公开资料显示，南京师范大学在制定深化改革方案进行校内征求意见的过程中曾对此有过深刻的研讨：有同志认为，目前以改革领域来确定总体方案框架，缺乏亮点，缺乏明确的顶层设计，条块分割严重，结构不是很合理，面面俱到，想做的事情范围太广，内容精炼不够，在6~7年时间内整体推进、全面突破难度很大，需要进一步浓缩精炼，分层分类，确定哪些要重点解决，哪些必须要突破，并应该总结出响亮的改革口号；有同志认为，总体方案应以问题为导向，应以重点解决制约学校发展的几个关键问题来确定框架，或以人事制度、治理机构、激励评价机制、资源配置、条件保障机制五个方面来架构，或以人才培养、人事制度、国际化、条件保障、内部治理等另外五个方面来架构。南京师范大学最终公布的方案是：根据学校整体改革意见，将改革管理体制机制，优化学校治理结构；改革人才培养机制，提高人才培养质量；改革干部人事制度，健全奖惩与绩效激励机制；改革学科建设与科研管理机制，提升科学研究水平与社会服务能力；改革考核评价机制，建立目标管理及综合考核评价制度；改革条件保障机制，优化资源配置方式。这一具体的例子说明，对于改革要改什么和怎么改，存在着不同的认识。从南京师范大学的实际看，没有面面俱到，最终改革的方案立足于生产力与生产关系中的相关要素，优化高等教育的生产方式，重构高等教育的生产关系，最终推动高等教育生产力的发展。

最后，高校基层的改革责任和创新空间又在哪里？在学校范围内，校级层面的改革方案是顶层设计，各学院、各单位、各部门不仅是学校方案的执行者，同样也应当针对本单位工作的实际承担细化改革的责任，学校方案的设计特别应当给学院这个二级主体留有充分的创新空间，也就是要善于留有一些显现的问题让学院去解决。既往改革中，校院二级管理是职、权、利的逐步下放，学校习惯于将发展目标逐步分解到学院，学院也习惯于按照学校的规章办事，自身没有主动性甚至为了减少矛盾也不渴求主动性，这和长期以来高校办学的一个重要思路也就是“学校办学院”有关，学院作为办学主体的积极性、主动性没有被充分激发、调动起来。因此，学校的顶层设计要注意留有一些“悬而未决”的问题给学院来解决，要注重明确破题并由学院解题的顶层制度设计，将传统的学校考核管理的压力变成自身主动谋求发展的动力，最终达成“学院办学校”的局面。

三、 理性处理全面深化改革的几个具体关系

全面深化综合改革需要正确处理一些关系，比如重点改革领域和一般改革领域的关系，局部改革和整体改革的关系，长远目标和当前利益的关系，改革、发展和稳定的关系等。在实际工作中，我们还需要理性处理几个具体关系。

（一） 正向与负向制度之间的关系

政治学者俞可平认为，执政能力与制度设计密切相关：政须出一门，同时，权力须受到制衡并形成封闭的环。如果一件事有好多部门管理，那么效率肯定低。正像一个鱼塘，有几条鱼死亡，那可能是鱼本身的问题；若有成片的鱼死亡，那必定是鱼塘的水有问题了。有人认为讨论制度问题就是贬低我们自己，其实并非这样。说制度有问题不是说我们的基本制度有问题，而是指那些具体的权力监督与制约制度出了问题。围绕着建立现代大学制度、推进高等教育治理体系和治理能力现代化这一高等教育深化改革的基本任务，高校必须按照既定深化改革方案的原则、任务和要求形成一系列的制度成果。

但是，纵观目前大学的一些制度，以“正向”激励的多，以“负向”约束的少；或者说，执行“正向”激励的多，执行“负向”约束的少。任何“只进不出”“只上不下”的“单向度”政策，只能使竞争丧失其本源意义，进而造成大学发展的动力不足、活力不再。长期以来，我们为了维持稳定，惯用的改革方法是“做加法”“老人老办法，新人新办法”，很少触及既得利益阶层，利用改革的增量进行改革，而对存量部分鲜有触动。事实上，深化改革不仅仅是做加法，还要坚定地做减法，不盘活存量的改革，最终依然是一潭死水，造成更大程度的不公平。因此，基本制度、总体制度要坚持“正向”的指引、导向作用，实施制度、评价制度要包含“负向”的约束、惩戒作用，有效制定正向和负向两个方面的制度，有利于激励形成更先进的、有效益的生产力，也有利于建立健康的、有序的退出机制，形成公平竞争的制度环境。

（二） 改革的可操作性和可承受性之间的关系

“全面”说明了改革的深刻背景，“深化”说明了改革的水平要求，“综合”说明了改革的现实方向，这些背景、要求和方向就注定了这一次深化改革的涉及面是广阔的，力度是空前的，处于高等教育利益格局中的各方都充满了期待。如果最终改革方案没有契合广大师生乃至社会的心理预期，则没有体现出上述背景、要求和方向。处理好这个问题，需要将改革方案的可操作性和可承受性之间的关系协调好，要注意克服改革动力不足、动机不强、动态不够的问题，防止出现既往改革过程中出现的静止的、孤立的、片段的思维，重点抓好学术和行政组织架构、人的评价和资源配置等重点改革任务，相互支撑、彼此呼应、协同推进，否则改革因此而草草收场的风险依然存在。

可操作性强调了改革方案可以进一步落实和细化的可行性，要将改革的时间表、路线图清晰地予以展示，特别是具体的规章制度的废改立工作一定要予以强化落实，真正体现依法治校、依法治教。同时，改革过程中要注重各项制度之间的统筹，让机构设置与职责、人员聘用与评价、资源配置与整合等各类单项的制度之间形成制度合力。可承受性强调了利益相关方对改革方案的接受程度，既然是改革，自然有人支持、有人反对，我们要清楚是哪些人在支持、哪些人在反对，支持什么、反对什么，“兼听则明，偏信则暗”，在改革方案征求意见的过程中既要广开言路，也要坚定方向，将改革方案与学校事业发展目标和高等教育规律充分结合起来，与学校发展所处在的历史地位、发展阶段和发展水平充分结合起来，与学校事业对经济社会发展的推动和外部环境的要求充分结合起来，从而增强各方接受改革方案的理性。

（三） “有所为”与“有所不为”之间的关系

2014 年5月4日 ，习近平同志在北京大学考察期间，对发展具有中国特色、世界水平的现代教育作了进一步阐释，他指出：“办好中国的世界一流大学，必须有中国特色。”同时，他提出：“我们要认真吸收世界上先进的办学治学经验，更要遵循教育规律，扎根中国大地办大学”。2015年11月，国务院印发了《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》，方案强调了“中国特色，世界一流”的核心要求。相对于世界范围内的“中国特色”，立足中国所办的大学，可以有着鲜明的“行业特色”“区域特色”，有效支撑和引领经济社会各项事业的发展进步。这就决定了一所大学的办学模式和方式要紧密地联系学校、行业、地方和国家的实际，坚持“有所为，有所不为”，这就决定了在一所具体的大学里总会有重点学科和一般学科、核心学科和支撑学科、优势学科和普通学科的区分。

就实际情况而言，对于绝大部分高校而言，发展的资源总是相对有限的，办学定位、办学目标和办学思路总是与一个学校的历史办学业绩和现实发展空间紧密联系的，从而将有限的特别是优质的发展资源向学校发展的重点、优先、关键领域和岗位倾斜，这是学校发展的战略和策略。深化改革在创造公平竞争的制度体系和发展环境的同时，也要根据学校发展的办学定位、目标和思路着重处理好“关键少数”的问题，在各种“综合评价”中保持发展的定力，如此，才能有效促进教育的规模、质量、结构和效益之间协调发展。

                                         

来自（高校教育管理2016年第4期)