张国有 胡少诚
(来源：《学习参考》2012年第4期)
大学章程大多是根据国家法律、行政法规，按照一定的程序，以条文形式对大学设立及运行的重大事项及大学成员的行为准则作出基本规定，进而形成的规范性文件。大学章程对大学而言是大学的基本法，是规范大学内部各种行为的依据，因而具有组织维系、行为导向、权力配置、关系协调、利益整合、意愿表达和历史记载的功能。
中国现代高等教育有百余年的历史。当然，若从北京大学的脉络来看，可回溯到中国汉代的太学，从那时到2011年，有两千多年的历史。但从现代意义的大学上看，从京师大学堂创建至今才有一百多年。尽管如此，由于中国(两岸四地)大学的历史背景，其章程却浓缩了古今中外大学治理的思想和机制，呈现出不同的结构形态，反映了世界大学章程领域不同阶段的历史成就，同时显示出中国现代大学制度在其形成过程中对中国传统的继承、对国外大学模式的参照以及对大学内部力量的调节等方面的作用机制。
一、从《奏拟京师大学堂章程》到《国立北京大学组织大纲》（略）
二、从《高等学校暂行规程》到《北京大学章程》起草（略）
三、从宋代的中国书院规程到20世纪前半叶的现代中国大学章程（略）
四、20世纪后半叶以来的大学立法和章程建设
中华人民共和国成立后，中央人民政府教育部召开第一次全国教育工作会议，内容之一是讨论北京师范大学的改革方案。1950年5月19日，教育部正式颁布了《北京师范大学暂行规程》，这是建国初期以部令形式颁发的为数不多的高校章程之一。这个规程规定了北师大的办学宗旨、教学原则、学生、教学组织、行政组织等问题，明确为人民服务的思想，树立科学唯物主义的世界观，强调学习马列主义、毛泽东思想，明确教学研究组为教学基层组织，要求制订教学计划和教学大纲。行政方面实行校长领导下的校务委员会制度。到1953年，该规程又经历了三次修订，但仅形成草案，未再经教育部颁布。这一时期，教育部颁行的相当于大学章程的文件还有《金陵大学行政组织大纲》(1950年11月)和《南京大学暂行组织规程》(1951年10月)。因《高等学校暂行规程》的规定已经比较具体，各学校的章程有所增减，但基本内容大同小异。此后至1998年，再没有正式的大学章程出现。
1998年《高等教育法》颁行后，教育部次年即下发了《关于加强教育法制建设的意见》，要求高等学校依据《高等教育法》的要求，尽快制定、完善学校章程。不少地方高校如佳木斯大学、黑龙江大学、扬州大学、吉林师范大学等率先制定了章程。2002年6月，《吉林师范大学章程》试行。该章程包括总则以及学校的组织、教育教学、科研和后勤服务、教师和其他教育工作者、学生、经费、奖惩和处罚、附则等八章98条。行文中除《高等教育法》法定内容外，还有许多教学、科研、后勤和学生管理中的具体规定。
2005年底，《吉林大学章程》公布实施。章程包括序言以及总则，学校功能与教育形式，组织与机构(内分学校组织结构、学院与学部2节)，教职员工，学生及校友，经费、资产、后勤，校徽、校旗、校歌、校庆日、纪念日，附则，共八章70条。章程通过规定大学的名称、定位和宗旨来说明大学的性质和地位，通过规定大学的学科门类、教育形式等来说明大学的功能和任务，通过规定大学的组织架构及其组织成员、财产经费来说明大学为完成其基本使命所依存的组织体制和人、财、物等资源条件。章程进一步明确了大学治理的逻辑关系，并通过章程建设确立了大学的法律地位、工作的基本依据和行为的基本准则，使大学的存在和活动有了合法性基础。根据《高等教育法》，实行党委领导下的校长负责制，赋予党代会制定和通过章程、党委会修改章程的权力。”
2006年，教育部法制办公室先后在吉林大学和广东外语外贸大学召开章程建设研讨会。同年4月8日，《上海交通大学章程》(试行)公布实施。该章程有八章60条，5200余字，是高校章程中比较简练的一部。章程确立了党委领导、校长行政、教授治学和民主管理的制度，具体规定了党委会、校长、学术委员会、学位委员会、教学委员会、教师与专业技术职务聘任委员会、教职工代表大会的主要职责。章程还将社会服务与外部关系作为专章处理。
2007年，教育部法制办公室发布了《关于报送高等学校章程材料的通知》。同年10月26日，《中国政法大学章程》出台，把“依法治校”作为办学理念的核心，致力于在国家法律规定的框架内，按照法律赋予的办学自主权，最大限度地实现自主管理的法治化；力求通过构建并不断完善“党委领导、校长负责、教授治学、职员治事、民主管理、依法治校”的内部治理结构，实现校内公共管理权力的制约与平衡；并在制度设计和实施方面，体现依法治校与人文关怀的统一，保障教师和学生的合法权益。章程“经校教职工代表大会审议通过后生效”。2010年5月1日，中国政法大学又发布了章程的“修正案”，对学校的英文名称、办学目标、国际化和教授会等条款加以修改，重新公布章程。其间，《兰州大学章程》(草案)、《华东师范大学章程》(试行)、《合肥工业大学章程》和《东华大学章程》(审议稿)也先后出台。不同类型的章程体现了各类高校的特色。截至2007年，计有563所高校(包括23所直属高校)向教育部报送了章程或草案。
2010年7月，中央颁布《国家中长期教育改革和发展规划纲要》。规划纲要明确要求“加强章程建设”，着重指出“各类高校应依法制定章程，依照章程规定管理学校”，“学校要建立完善符合法律规定、体现自身特色的学校章程和制度，依法办学，从严治校，认真履行教育教学和管理职责”，“制定、完善学校章程，探索学校理事会或董事会、学术委员会发挥积极作用的机制”。纲要强调现代大学制度的建设关键在于落实章程建设。2011年1月以来，教育部政策法规司就即将出台的《高等学校章程制定暂行办法》已经向相关高校和教育行政部门数次征求意见。该暂行办法的修改稿对大学章程的法定事项又作了明确规定，规定内容包括：学校名称、校址(须载明学校的登记名称、简称、英文译名等，学校办学地点、住所地等)；办学宗旨(须载明学校的机构性质、发展定位，培养目标、办学理念等)；办学规模(须载明经审批机关核定的办学层次、规模，制定招生方案及比例的原则等)；学科门类的设置(须载明学校的主要学科门类，以及设置和调整学科门类的原则与程序等)；教育形式(须载明学校实施的全日制和非全日制、学历教育和非学历教育、远程教育、中外合作办学等不同教育形式的性质、目的、要求、修业年限等)；内部管理体制(须载明学校的领导体制、法定代表人，组织结构、决策机制，内设机构的组成、职责、管理体制及监督机制等)；经费来源、财产和财务制度(须载明学校经费的来源渠道、资产属性、使用原则和管理制度、财务管理体制，接受捐赠的规则与办法等)；举办者与学校之间的权利、义务(须载明学校的举办者，举办者对学校进行管理或考核的方式、标准等，学校负责人的产生与任命机制，举办者的投入与保障义务等)；章程修改程序(须载明章程修改的启动、审议程序，以及章程解释权的归属等)。其他必须由章程规定的事项(例如，学校的分立、合并及终止事由，校徽、校歌等学校标志物、学校与相关社会组织关系等学校认为必要的事项，以及本办法规定的需要在章程中规定的重大事项等)。
六十余年来，中国大学章程建设及大学治理的变化，反映了政府和大学在规范大学运行方面的艰辛探索。就现在情况看，中国的大学章程虽有各自的侧重和特点，但也存在一些不足之处：一是具备基本的法定内容，但形式上有千校一面的状况；二是将落实党委领导下的校长负责制放在突出位置，但党委和校长分工不够明确，校内其他法定机构或民主决策机制规范不足；三是对内部管理体制表述比较具体且主要侧重在行政管理，而对学术权力的运行与监督机制表述不充分；四是对学校与举办者、师生员工的权利义务虽有所涉及，但内容比较原则化和宽泛，学校自主办学与管理的权限责任少有体现；五是对章程制定、颁布和修改程序虽然作了规定，但尚不统一，各校章程起草、审议和通过的程序存在很大区别；六是各校对章程如何积极推进，尚缺乏特色和操作程序，可能导致章程实施不够顺畅。尽管如此，总体上已经有了很大的进步，大学治理的整体趋势会更加规范有效。
五、台湾、香港、澳门等地区大学的章程及大学治理
在台湾地区，1948年版的《大学法》经过13次修正，至今仍为台湾地区大学组织规程的法律依据。现行的《台湾大学组织规程》就是伴随上述法令的不断更新、经过近20次修订的结果。1994年，在校园民主和教授治校的潮流下，台湾地区高等教育逐步仿照美、德、法等国模式，推动公立大学法人化进程，当局开始对大学松绑，从由政府教育主管部门决定一切教育事务逐步转向大学自主。具体表现为校长遴选程序化、财务管理自主化、校务会议法制化、大学自我管制和多元评鉴制度化。近年来，台湾地区的大学章程版本更新频繁，结构性和实质性变化较为明显。台湾地区高等教育更多地吸收国外大学治理经验，“大学法”修订幅度大，突破了民国时期大学法的框架。
在2011年1月26日修正的“大学法”中，教育主管部门取得了公立大学合并的主导权。大学章程不再有统一格式，呈现多元化的特色。如《台湾大学组织规程》包括总则、组织(内分校长、学术单位、行政单位、附设机构等、职员五节)、会议(内分校务会议、其他会议两节)、教职员工申诉、学生之权利与义务、校园安全和附则，共八章64条。《台湾清华大学组织规程》包括总则，组织及会议，各级主管之资格、产生及去职程序，教师、研究人员及职员之分级及聘用，学生自治与校务参与，附则，共六章61条。《台湾政治大学组织规程》包括总则、组织、教师、行政人员、会议、学生、附则，共七章49条。《台湾交通大学组织规程》包括总则、组织与执掌、会议与委员会、各级主管、教师与职员、学生事务、附则，共七章56条。
总体上看，台湾地区大学组织规程有—些共性和特点。一是校长实行任期制，新任校长由校长遴选委员会遴选产生，校长新任、续任、去职和代理程序以及各级主管之资格、产生及去职程序，都有明确规定。二是校务会议议决校务重大事项，各校设立的委员会和校务会议下设的委员会、专案小组则不尽相同。三是大学分设学院、学系(科)、研究所，并设跨系、所、院之学位课程；《台湾大学组织规程》还特别规定了大学院校合并、大学系统或跨校研究中心成立的办法。四是行政单位数目控制在13个以内，主要包括教务处、学生事务处、总务处、研究发展处、国际事务处、财务管理处、图书馆、秘书处、会计室、人事室等。五是教师聘任一般分为初聘、续聘及长期聘任，教师、研究人员及专业技术人员的聘任、升等办法由教师评审委员会拟定，教育主管部门实施控编；教职员工的申诉评议组织及运作办法较为健全。六是大学保障并辅导学生成立自治组织，学生代表参与校务会议等决策机制。七是《台湾大学组织规程》高度重视校园安全，规定设置驻卫警察，军、警未经校长委请或同意，不得进入校园。八是各校组织规程须经校务会议通过，报清教育主管部门核定后实施，修正时亦同。
校务会议是台湾地区大学实现共同治理、议决重大事项的核心机构，校务会议由校长等当然成员和教师、研究人员、助教、职员、工友和学生代表组成。教师代表约占校务会议代表总额的1／2，学生代表约占校务会议代表总额的1／10。台湾大学和台湾清华大学的校务会议审议事项基本相同：一是校务发展计划及预算；二是组织规程及各种重要章则；三是学术单位之设立、变更、合并与停办；四是教务、学生事务、总务、研究及其他校内重要事项；五是有关教学评鉴办法之研议；六是校务会议所设委员会或项目专案决议事项；七是会议提案及校长提议事项。台湾地区大学在组织规程中均载明学校设立的行政单位和各种机构，由于副校长仅有1～2名，学校在三长制的基础上，发展出教务长、学务长、总务长、研发长、国际事务长、财务长、图书馆长、主任秘书和科室、中心主任等行政主管体系，并辅之以相应的会议机制。
香港地区的大学章程包括条例(ordinance)、规程(statute)两部分。其中条例是总纲，规程是从更细的层面上规定学校的各项事务。香港地区的大学继承了英国大学的传统，由政府制定大学条例，并将其纳入香港的法律体系之中，大学董事会根据条例制定更为详细的内部规程。《香港基本法》第36条规定：“香港特别行政区在原有教育制度的基础上，自行制定有关教育的发展和改进的政策，包括教育体制和管理、教学语言、经费分配、考试制度、学位制度和承认学历等政策。”因此，香港地区大学的条例制度仍然保持着较强的延续性，反映了英国大学治理的传统和特色。
香港地区大学条例的制定主体是政府，均由香港：立法局通过立法会制定。大学条例的法律地位高，不仅是大学内部管理制度，在本质上还是香港正式的法律。每一个大学条例对应着一个法例号，如香港大学条例、香港中文大学条例和香港科技大学条例分别对应香港法例第1053、1109、1141章。大学条例用语规范、便于操作，除香港中文大学外，其他大学条例均以英文为母本。
香港大学于1911年3月在英国殖民统治之下成立。1997年的《香港大学条例》代替了《1911年大学条例》。《香港大学条例》共有16条(sections)，从整体上规定了香港大学的法团地位与合约形式，校董会、校务委员会和教务委员会的章程、权力及职责，学院及研究所的设置，主管人员和教师及其聘任、权力、职责及薪酬，以及主考、学位授予等重大方面的内容。条例的第13条是规程，由31条具体细则构成，从更具体的层面规定了学位种类与颁授典礼，大学成员构成及其主要职责，校董会、校务委员会、教务委员会、学院院务委员会与纪律委员会的权力，名誉学位委员会、毕业生议会的组织，一般程序和财务程序，学系与学术单位的设立，考试的规定等。规程是对条例的具体细分或补充，它的作用相当于内地大学的规章制度，但比规章制度更加系统。
1963年，港英政府为推广中文教育，特意成立了中英双语并重的香港中文大学，因此香港中文大学条例和规程的中文版本颇为雅致。《香港中文大学条例》共有22条，条目次序与《香港大学条例》相仿，但在开篇处有详题与弁言，详题载明条例的版本，弁言指出香港中文大学为联邦制大学，明确大学与成员书院的关系，宣布中文大学的使命，特别强调其主要授课语言为中文。条例的第13条同样是“规程”，但具体规定了规程应订明的14项事宜。《香港中文大学规程》共28条：释义、大会、大学成员、监督、副监督、校长、副校长、司库、书院院长、主管人员、校董会、书院章程、财务程序、行政与计划委员会、教务会、学院及研究院、院务委员、学系、校友评议会、教务人员、人员聘任、讲座教授、人员退休、辞职、免任、学生、学位、考试和引称。②规程条款与条例并不完全对应，从体系和内容上看，作为条例附表的规程更像是香港中文大学的治理章程。
香港科技大学成立于1991年，但条例于1988年制定，于1995年修订。现在看到的《香港科技大学条例》修订于1997年，相关条文于2009年核准。《香港科技大学条例》主要内容是大学内部设置的组织与结构，共24条，分为8部：导言，香港科技大学，监督及顾问委员会，校董会，校长、首席副校长、副校长和其他人员，教务委员会、学院及评议会，财政报表及报告，一般规定等。对校董会和教务委员会的规定都很细致很明确，也很有可操作性。条例第23条规定了校董会订立规程的权力。由此可见，香港地区各大学的条例颇为相近，但各校规程则风格不一。
澳门回归后，澳门特别行政区根据《基本法》制定了《澳门大学法律制度》，规定了大学的标的、性质及宗旨、总址及分校、机关、监督实体、章程及内部规章、自主权、法律制度、财政收入、税务豁免、人员制度等。2006年澳门特别行政区核准《澳门大学章程》及相关文件。2006年的《澳门大学章程》有中文和葡文两个版本，就学术、纪律、行政、财政及财产等方面作出规范。该章程包括一般规定，组织，学术单位、学术辅助部门及行政部门，人员，财政及财产的管理，最后规定等，共六章56条。在“一般规定”里明确了大学的原则、使命及宗旨，享有学术自主权、纪律自主权和行政、财政及财务自主权。“组织”部分又分七节：一般规定、校监、大学议庭、校董会、校长、教务委员会和财务管理委员会。“校董会”部分又分六节：定义、组成、职权及运作，常设委员会，荣誉学位及荣誉名衔委员会，监察委员会，临时委员会和校董会主席办公室。”《澳门大学章程》体系完备，结构严谨，层次分明，其机构设置与香港地区的大学比较接近，但章程的系统性比较明显，又与台湾地区的大学章程相似。
中国内地最近六十余年先后实行了校长负责制(1950—1956年)、党委领导下的校务委员会负责制(1956—1961年)、党委领导下的以校长为首的校务委员会负责制(1961～1966年)、党的一元化领导(1966～1976年)、党委领导下的校长分工负责制(1978～1985年)、党委领导下的校长负责制同时试行校长负责制(1985～1989年)、党委领导下的校长负责制(1989年至今)。”党委会在校务决策中发挥统一领导的作用，校长主要负责大学行政系统的工作。学术委员会和教职工代表大会制度，分别履行教授治学和民主管理的职能。从历史发展看，中国的大学章程和大学治理除继承中国文化传统以外，还受到日本、法国、德国、美国、前苏联等国大学模式的影响，这种影响也充分表现在两岸四地的大学章程中。
中国内地的大学治理，在1949年以后是以国家的大学法规条例这样的“共同章程”与大学内部管理规则相结合的方式进行的。国家的大学法规条例代行了大学章程的作用。由于有了“共同章程”的约束，各大学的特色相对弱化。由于国家的大学法规没有具体界定政府与大学各自的责任权利，往往造成了政府运作大学的倾向，使大学多有“政府”色彩。大学行政化的趋向成为社会关注的重点，一定程度上影响到人才培养和学术研究的品质。在这种状况下，大学章程的作用及依据章程进行大学治理的意义就显得十分重要了。
就中国大学章程建设的历程及形态来看，无论过去还是现在，大学章程都在规范着大学的组织行为及运行程序，进而成为大学治理的基础。建设世界水准、中国特色的北京大学，需要世界眼光、中国体验和卓越管理，更需要一部好的章程。大学章程能将大学使命、世界眼光、中国体验和卓越管理融在一起，博采众长，自成体系。这样，大学治理就有了稳定的依据，有序发展就有了稳定的基础，世界水准的大学就有了希望。
（《北大教育评论》2012年第5期，作者：张国有，胡少诚）
